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Economia, Edição Nº 290 - Set/Out 2007

Área industrial - Crítica à política dos sucessivos governos

por Fernando Sequeira

O título deste artigo encerra em si mesmo um profundo equívoco pois poderá fazer supor que tem existido em Portugal uma política industrial, e como tal susceptível de ser criticada.
Todavia, devemos interrogar-nos se efectivamente tem havido, pelo menos nos últimos 10/15 anos, uma política industrial, considerando desde já, por razões metodológicas, que a existência de uma política industrial pressupõe objectivos coerentes claramente definidos e localizados no tempo, meios e responsáveis pela sua concretização. E tudo isto com a missão de fortalecer e melhorar o desempenho da indústria transformadora, naturalmente numa perspectiva dinâmica de adaptação ao meio envolvente, potenciando as suas forças e atenuando as suas fraquezas, e tudo, se possível, com a maximização da utilização dos nossos recursos e energias internas.



Medidas avulsas



Nesta perspectiva, podemos afirmar que não tem havido em Portugal qualquer política industrial digna desse nome, tendo os sucessivos governos levado a cabo medidas avulsas, muitas delas profundamente negativas, e outras potencialmente positivas, e, mesmo estas, muitas das vezes contraditórias ou mal utilizadas.

De entre as medidas que podemos considerar, pelo menos em termos potenciais, como positivas, devemos destacar os fundos comunitários destinados à indústria e para aí veiculados durante mais de 20 anos. Trata-se, obviamente, de uma medida indirecta dos governos. De qualquer forma, os governos tiveram participação nos processos negociais para obtenção de tais fundos.

A este respeito devemos considerar duas fases distintas: uma primeira, desenvolvida entre 1989 e 1999, de aplicação de um programa autónomo de incentivos à indústria, o PEDIP, nas suas fases I e II. E a partir de 2000 e até aos dias de hoje, o PRIME/POE, em que a indústria, embora com um peso significativo nesses programas, aparece diluída no meio de outros sectores de actividade.

Os sistemas de incentivos aplicados à indústria podem-se considerar globalmente positivos, embora apresentando uma eficácia reduzida face aos brutais valores envolvidos.

Trouxeram melhorias significativas para diversas infra-estruturas de apoio à indústria –designadamente nos domínios do apoio tecnológico e da qualidade –, para além de infra-estruturas de carácter horizontal.

Relativamente às empresas, foram privilegiadas sobretudo as de média e grande dimensão, que foram assim dotadas de melhor capacidade de organização e gestão tecnológica, de conservação de energia e ambientais, para além de importantes investimentos em activos fixos, incrementando assim a sua produtividade em termos potenciais, muitas das vezes com evidentes reflexos sobre a sua competitividade.

Os aspectos marcadamente negativos das orientações governamentais como que consubstanciam, mais até do que a ausência de uma política industrial, o que justamente poderemos designar como uma política anti-industrial, gerida com grandes oscilações ao longo do tempo mas sempre aplicada de forma coerente e persistente pelos sucessivos governos.

Entre outros, são aspectos desta orientação anti-industrial:

- A doutrina da desmaterialização da economia

- O protagonismo quase que exclusivamente centrado nas empresas

- A evolução da organização da Administração Pública associada à indústria

- O processo de privatizações

- Os apoios dados aos grupos monopolistas nacionais

- Os apoios oferecidos ao investimento estrangeiro

Vejamos com algum detalhe cada um deles.





A desvalorização social da indústria



Primeiro aspecto: teses como a da emergência de uma sociedade pós-industrial e da tendência para a desmaterialização da economia, associadas, entre outras, a abordagens pretensamente ambientais desenvolvidas e propagandeadas pelos governos e por múltiplos e diversificados fazedores de opinião, muitas das vezes de forma não directa, levam a consciência social a desvalorizar e mesmo rejeitar a actividade industrial, a desvalorizar e mesmo rejeitar o trabalho na indústria.

Esta doutrina e os seus perversos efeitos sobre os comportamentos das pessoas conduzem à compra indiscriminada de produtos estrangeiros quando os há nacionais de elevada qualidade; à desvalorização social das profissões directa ou indirectamente associadas à produção material; à não procura de profissões técnicas especializadas de nível intermédio; à redução da oferta e das inscrições em cursos de nível superior ligados às tecnologias e às engenharias.

Veja-se, a este propósito, a situação recorrente de que sempre que aparecem imagens nas televisões sobre problemas ambientais elas são sistematicamente de fábricas e nunca de automóveis, quando há vários anos é conhecido que o grande peso para os consumos energéticos radica nos transportes e nos serviços e já não na indústria.

Trata-se claramente de uma linha que nos conduz ao retrocesso técnico e social.





Aposta no modelo de baixos salários




Segundo aspecto: dando como bom, no quadro das suas perspectivas  neoliberais sobre a gestão da economia e em linha com as orientações da UE, que ao Estado não caberá nenhum protagonismo, nem nenhuma intervenção orientadora relativamente à actividade industrial, os sucessivos governos deram todo o protagonismo às empresas e ao mercado para que estes, pretensamente, dinamizassem e modernizassem a indústria.

O que inevitavelmente aconteceu, entre outras coisas, foi a reprodução do modelo baseado nos baixos salários e na escassa incorporação tecnológica, a par de uma baixa eficácia na aplicação dos fundos estruturais atribuídos à indústria, acabando por reproduzir, somente com ligeiras alterações, o débil perfil produtivo.

Felizmente que existem excepções, mas estas não conseguem apagar a imagem global negativa do sector face à necessidade de desenvolvimento do país.





Desvalorização acelerada



Terceiro aspecto: a organização do Estado e da Administração Pública também reflecte  a importância que os governos atribuem efectivamente à indústria. De facto, enquanto que até 1995 existia um ministério da indústria autónomo, ou quando muito associado à energia ou ao comércio, a partir do XIII Governo constitucional (PS/António Gueterres) a indústria passou para o nível de uma secretaria de Estado, diluída num super-ministério da economia (actualmente Ministério da Economia e da Inovação) e, posteriormente, no quadro da lei orgânica do actual governo PS/Sócrates, a secretaria de Estado passou a ser simultaneamente da indústria e da energia, portanto com um enquadramento ainda mais desvalorizado para a indústria.

Em reforço desta orientação, durante o governo PSD/Durão Barroso (2002), foram extintas as direcções-gerais da indústria e de geologia e minas, e transformada a primeira na nova direcção-geral das empresas (veja-se aqui a confirmação do segundo aspecto).

A nova macro-estrutura do MEI, definida no quadro do PRACE, dá «virtuosamente» continuidade a esta solução orgânica.

Num outro plano, este mais fino e também demonstrativo desta tendência, temos o caso do IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais, criado em 1976, e cujo último I do acrónimo, que significava, exactamente, industriais, passou, a partir de meados dos anos 90 do século passado, a significar investimento, alargando o instituto a sua intervenção sectorial e passando portanto a dar apoio a empresas de outros sectores para além da indústria, diluindo assim, claramente, esta intervenção na sua actividade.

Com esta crítica não estamos, de forma alguma, a desconsiderar a importância do apoio a outros sectores da actividade económica, designadamente ao comércio e aos serviços. Pensamos, porém, que estes sectores deveriam estar organizados autonomamente em termos do desenho da Administração Pública.





Lágrimas de crocodilo




Quarto aspecto: o processo de privatizações, servindo inequivocamente os objectivos da concentração, centralização e acumulação de capital e do reposicionamento estratégico dos grupos monopolistas sedimentados ou emergentes, ajudou, e de que maneira, a esvaziar o perfil de produção nacional da sua componente industrial, devido à procura de novas áreas de interesse por parte destes, como sejam a promoção imobiliária, a saúde, a gestão de infra-estruturas diversas e ultimamente a energia, todas tendo em vista um rápido e elevado retorno do capital.

Para além destes aspectos, tais grupos refugiam-se em actividades com nula ou reduzida concorrência internacional, minimizando assim os riscos da sua actividade.

Evidentemente que os sucessivos governos são os únicos responsáveis pelo início deste processo. Quando hoje, por exemplo, choram lágrimas de crocodilo pela destruição da antiga Sorefame, a responsabilidade principal não é da Bombardier, mas antes do governo que, lá atrás, privatizou a Sorefame.

Quinto aspecto: os apoios governamentais dados aos grupos monopolistas nacionais e às suas estratégias de investimento, quase sempre em áreas exteriores à indústria, são um aspecto complementar desta política anti-industrial.

Nesta abordagem, cabe recordar o já histórico e paradigmático aspecto do processo de recuperação capitalista, desencadeado após o 25 de Abril, em que o primeiro sector por onde o grande capital reentrou, após a aprovação da lei de delimitação de sectores, foi a banca e os seguros.

Sexto aspecto: quanto ao apoio ao investimento estrangeiro, deixemos aqui uma nota sobre o papel da Agência Portuguesa de Investimento. Esta, que absorveu competências do ICEP, da IPE e do IAPMEI, é, no fundamental, um facilitador da concretização das intenções de investimento em médios e grandes projectos do grande capital nacional e internacional, de acordo com as suas próprias estratégias, não inseridas em qualquer política industrial e raramente coincidentes com os interesses de desenvolvimento da país.

É ainda de recordar o facto de somente 30 a 40% do investimento directo estrangeiro se destinar à indústria.

Mesmo que de forma breve julgamos ter demonstrado a existência daquilo que designámos por uma política anti-industrial. E não se venha dizer que estas orientações e esta prática política decorrem exclusiva ou dominantemente de orientações comunitárias. Na mesma UE, outros países, muitos deles de dimensão e peso político comparável a Portugal, têm prosseguido orientações na área industrial muito diferentes e por vezes até opostas.

A ausência de promoção da indústria transformadora pelos sucessivos governos, designadamente na sua harmoniosa integração com as potencialidades do sector primário, consubstanciada na ausência de uma política industrial, tem a sua tradução pelo menos em dois aspectos interligados:

– Na continuada perda de peso do produto industrial

– Na evolução muito pouco favorável do nosso perfil industrial

Vejamos cada um destes aspectos de per si.





Perda acelerada do produto industrial no PIB




Embora a perda de peso da indústria transformadora no produto interno constitua uma tendência das economias mais modernas e desenvolvidas devido ao natural crescimento do terciário, verifica-se que a indústria nos países mais desenvolvidos continua a ser base de criação de riqueza de forma sustentada.

Em Portugal, o ritmo da taxa de perda do produto industrial no PIB para os últimos vinte anos é quase 70% superior ao dos seus parceiros da UE_15. Se no final da década de 70 o produto industrial representava cerca de 30% do produto nacional, no final da década de 80 já representava 28,5%, baixando para os 18% no final da década de 90 e actualmente não ultrapassando os 17%. Tudo isto conduziu a que tenham abandonado a área industrial cerca de 170 mil trabalhadores só entre 1996 e 2004.

Relativamente ao perfil industrial, o que verificamos é que até há relativamente pouco tempo, para além da perda de peso no produto, a indústria portuguesa apresentava um perfil de especialização ainda desvalorizado e sem alterações de monta nas últimas dezenas de anos. Apenas nos últimos cinco anos se verifica uma ligeira melhoria, entendida na perspectiva do perfil de especialização dos produtos exportados.

Fraca evolução, se entretanto pensarmos nos cerca de 6 mil milhões de euros de apoios comunitários específicos para a indústria, concretizados entre 1986 e 2005.

Ainda sobre a evolução do peso da indústria transformadora no quadro da economia nacional é muito interessante verificar a enorme descida no posicionamento das empresas industriais, particularmente das grandes e médias – no passado muitas eram públicas – nas listagens anuais das 500 e 1000 maiores empresas publicadas pelos principais órgãos de comunicação escrita. Trata-se de uma perda simplesmente aterradora.

Finalmente, entendemos importante afirmar que uma indústria transformadora moderna, competitiva e crescentemente geradora de riqueza é fundamental à sustentabilidade do crescimento económico e do desenvolvimento do país.

É ainda uma componente essencial ao exercício da soberania, pois que constitui uma base única da produção de bens materiais, bens crescentemente diversificados, complexos e transaccionáveis, que podem satisfazer parte significativa das necessidades internas e bem assim contribuir para o equilíbrio da balança de mercadorias e de alguns serviços.